Nobody starts with a clean slate, but the human condition also requires that practices of power and domination be renewed. It is that renewal that should concern us most. – Raoul Peck[1]
Het idee om te leren van het verleden is al oud. Romeinen bijvoorbeeld, zoals Cicero en Levy benadrukten de morele plicht van leren van de geschiedenis: we zouden ons beter kúnnen gedragen in de toekomst dan we hebben gedaan in het verleden (Kaal & van Lottum, 2019). Echter lijken geschiedenis en beleid elkaar op het moment maar moeilijk te vinden. Geschiedenis, verhalen, en context worden door beleid en politiek vaak als ingewikkeld en onnodig gezien en er speelt bij historici soms een zeker dedain voor het cherry picking door politici om het eigen argument kracht bij te zetten. Toch zijn er tal van voorbeelden te bedenken waar op zijn minst een bilaterale werkrelatie relevant zou kunnen zijn. In dit blog geef ik een kort niet-uitputtend overzicht[2] van de rol van geschiedenis in beleidsonderzoek en verschillende uitdagingen hier in. Hieronder zet ik drie stromingen uiteen om die ‘plaats’ van historische analyse in beleidsonderzoek te duiden: de evaluatie op doelmatigheid en doeltreffendheid, de interpretatieve stroming, en tot slot de historische benadering.
‘De wereld van de indicator’
Ten eerste het doelmatigheid en doeltreffendheid onderzoek. In de wereld van de politieke keuzes, overheidskennis en beleidsevaluatie, heeft de indicator het over het algemeen voor het zeggen (Rottenburg et al., 2015). Beleid wordt veelal gezien als een oplossing voor een probleem. Om de doelmatigheid (in hoeverre heb je waar voor je geld) en de doeltreffendheid (doet het instrument wat het moet doen) van beleid in kaart te brengen, wordt veelal vertrouwd op de robuustheid van cijfers. Heeft de bedachte oplossing gewerkt zoals we het hadden bedoeld? Dit is een breed geaccepteerde manier om pragmatisch en kostenefficiënt om te gaan met het beleidsproces. Het heeft veel voordelen en borgt een zekere mate van verantwoording van (en voor) de wetgever.
In beleidsevaluatie en -onderzoek worden niet alleen kwantitatieve instrumenten zoals RCT’s ingezet om de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid in kaart te brengen. Ook kwalitatieve methoden worden gebruikt om de ervaringen van mensen op te tekenen of te achterhalen hoe beleid dan eigenlijk werkt (zoals bijvoorbeeld in ‘realistisch evalueren’). Inzichten die lastiger in cijfers uit te drukken zijn. Er worden interviewstudies gedaan en ook worden er participerende observaties tijdens de uitvoering van beleid gedaan. Deze kwalitatieve methoden en vergelijkend onderzoek hebben de afgelopen 30 jaar significant terrein gewonnen binnen de beleidsanalyse en -evaluatie. Deze gaan uit van de sociale constructie van de werkelijkheid en trachten de context van de implementatie van beleid en de ervaringen van doelgroepen beter te begrijpen.
Wat beide benaderingen (de positivistische en de kwalitatieve) gemeen hebben, is dat beleid(sinstrumenten) wordt bekeken vanuit de veronderstelde resultaten en de effectenketen (Van der Knaap et al., 2020): wat voor effect heeft het gevoerde beleid – i.e. de oplossing die was bedacht voor het probleem? Wordt het probleem geadresseerd, en in hoeverre? Wat zijn eventuele neveneffecten?
‘Alles is een interpretatie’
In aanvulling hierop is in de afgelopen dertig jaar Interpretative Policy Analysis populairder geworden (Yanow, 2007). Deze analyseert niet alleen de vermeende uitkomsten of effecten van beleid, maar ook naar de totstandkoming hiervan. Typerend voor deze analyses zijn onder andere de meer kwalitatieve methoden die worden ingezet, maar ook de aandacht voor betekenis en betekenisgeving in het vormgeven van beleid. Beleid wordt volgens IPA niet alleen maar gezien als oplossing voor een probleem, maar als expressie van een bepaalde politiek of ideologie, en een tijdsgeest-gebonden verhaal. Volgens IPA is alle menselijk handelen namelijk mogelijk symbool voor onderliggende waarden, overtuigingen en emoties, en dus zijn beleidsmaatregelen of wetgeving dat ook. Beleid is volgens IPA dus niet alleen instrumenteel, maar ook symbolisch en tekenend voor de context waarin ze tot stand komt.
IPA heeft aandacht voor intertekstualiteit van beleid, de macht die ongelijkheden creëert of in stand houdt, en de discoursen die deze produceert. Hoewel niet blind voor het belang van de geschiedenis, ligt de focus meer op de verschillende betekenissen die beleid kan hebben in het hier en nu, hoe deze worden gecommuniceerd en geïnterpreteerd, en de gevolgen daarvan voor doelgroepen.
Maar contexten hoeven niet alleen contemporair te zijn, soms is de veranderlijkheid ook relevant. Daarbij komt beleid niet in isolatie tot stand, maar wordt deze historisch gevormd (Tate, 2020). Hoewel beleid in de praktijk dus vaak als oplossing voor een probleem wordt gezien, is de formulering van het probleem altijd historisch gesitueerd via doorlopende maatschappelijke en politieke discussies, via de media en het publieke debat die cultureel en tijdgebonden zijn. En hier liggen volgens (toegepaste) historici dan ook waardevolle aanknopingspunten voor politici en beleidsmakers om te ‘leren’.
’History repeating’?[3]
De derde benadering kenmerkt zich dan ook door het optekenen van IPA’s of geschiedkundige accounts die (veel) verder teruggaan dan de huidige beleidslijn of totstandkoming van de beleidstheorie (Van der Knaap et al., 2020). In deze zogenoemde ‘toegepaste geschiedenis’ (‘applied history’), wordt bijvoorbeeld gekeken naar hoe samenlevingen omgingen met problemen in het verleden, en welke strategieën wellicht inspiratie kunnen leveren voor het heden. Een voorbeeld uit international relations:
Beatrice de Graaf en haar collega’s omschreven recent de verschillende controle- en managementstrategieën voor pandemische crises door de geschiedenis heen (De Graaf et al., 2021). Ze schetsten niet zozeer de totstandkoming van een beleidsinstrument, maar van de middeleeuwen tot het heden halen ze verschillende voorbeelden aan waar samenlevingen met epidemieën moesten leren omgaan. Hoewel de auteurs erkennen dat epidemieën zich vanzelfsprekend afspelen op een lokaal en cultureel gesitueerd niveau, worden er ook bijzondere overeenkomsten over historische perioden en landen geïdentificeerd. Zo zien ze bijvoorbeeld dat legitimiteit in tijden van crisis altijd relevant is, het vertrouwen behouden en een goede relatie onderling is cruciaal voor het succesvol beheersen van een gezondheidscrisis. Ze bieden vervolgens handvatten voor beleidsmakers in het heden om dit te realiseren.
Toegepaste geschiedenis is vanaf met name het begin van deze eeuw in opkomst. Er is een florerend academisch landschap wat zich ontvouwt; van manifesten tot onderzoeksgroepen en vaktijdschriften,[4] academici onderstrepen het belang van leren van de geschiedenis voor beleid. Zonder historisch begrip is volgens hen het risico op herhalingen van mogelijk verkeerde zetten aanzienlijk. Ook zijn er in het verleden veel plannen gesmeed maar nooit uitgevoerd, welke lessen kunnen daaruit getrokken worden? Kunnen eerdere plannen onder andere omstandigheden wél doorgang vinden? Historici Harm Kaal en Jelle van Lottum nuanceren daarbij dat de geschiedenis niet zozeer hoeft te gelden als morele blauwprint, maar juist kan functioneren als diepgravend inzicht in de menselijke aard – hoe reageren we op bepaalde situaties (Kaal & Van Lottum, 2021)?
Maar geschiedenis schrijven en toepassen is natuurlijk ook ingewikkeld. Want geschiedenis is noodzakelijkerwijs interpretatie en wie schrijft, heeft macht. Zo zijn in het verleden hele groepen niet, minder of mis-gerepresenteerd in de geschiedschrijving met verstrekkende consequenties wanneer toegepast door de wetgever. Het negeren van de doorwerking van het koloniaal en imperialistische verleden in het heden door sommige machthebbers is daar het schrijnende voorbeeld van. Echter, heeft historisch bewustzijn ook de potentie om juist voor vergeten zaken te strijden om een betere toekomst tegemoet te gaan. Zorgvuldigheid is ten alle tijde geboden.
Tot slot
Het algemene idee achter evaluatie en beleidsonderzoek is dat er binnen het democratisch proces verantwoording wordt afgelegd en er iets geleerd of verbeterd zou kunnen worden. Vanuit recente kabinetten maar ook in verschillende rapporten in de afgelopen jaren in Nederland, is er ook expliciet meer aandacht voor het ‘leren’ gekomen in het beleidsproces, niet alleen van indicatoren maar ook van het verleden. Historisch besef zou het beleidsproces verbeteren. Echter laten verschillende rapporten ook zien dat ondanks de intenties te leren van de geschiedenis, de toepassing hiervan in het beleidsproces nog ingewikkeld blijkt. Er is twijfel aan beide zijden.
Historische beleidsanalyse heeft veel te bieden: van inspiratie halen uit systemen en het voorkomen van fouten, tot het informeren van het democratische debat en emancipatie. Er zijn ook uitdagingen, zoals de ethische verantwoordelijkheid van geschiedschrijving en de macht die met het gebruik ervan gepaard gaat. Maar vernieuwing stopt niet en we hebben een gedeelde (volgens de Romeinen morele) verantwoordelijkheid, als onderzoekers en makers van beleid, om ons beter te gedragen dan voorheen. Daar hebben we elkaar en historisch bewustzijn, zo goed en zo kwaad als het gaat, voor nodig. Prof. Dr. Harm Kaal ontwikkelt momenteel op basis van onderzoek, interventies voor beleid en wetenschap om elkaar de hand te kunnen reiken. Wilt u hier meer over weten, kom dan naar de bijeenkomst van het evaluatienetwerk van VIDE aankomende juni, waar hij meer zal vertellen over zijn NWO-project Integrating History in Dutch Public Policy: Perceptions, Practices and Interventions.
Voetnoten
[1] Peck, R. (2021). Exterminate all the Brutes. HBO Miniseries.
[2] Ik geef een beknopt overzichtje van de plek van historische beleidsanalyse in het bredere veld van beleidsonderzoek, niet de plek, rol of ontwikkeling van applied history in geschiedenis als vakgebied. Dat gezegd hebbende, is ook dit vanzelfsprekend geen uitputtend overzicht van de verschillende methoden of benaderingen binnen beleidsonderzoek en -evaluatie.
[3] Propellerheads ft. Shirley Bassey (1997) History Repeating. Album: Decksanddrumsandrockandroll
[4] Kleine impressie Applied History Manifesto | The Belfer Center for Science and International Affairs Journal Applied History etc.
Referenties
Algemene Rekenkamer (2021). Inzicht in kwaliteit. Den Haag: Inzicht in kwaliteit | Rapport | Algemene Rekenkamer
De Graaf, B., Jensen, L., Knoeff, R. & Santing, C. (2021). Dancing with death. A historical perspective on coping with Covid-19. Risk, Hazards & Crisis in Public Policy. 12(3). 346-367.
Kaal, H. & van Lottum, J. (2019). Applied History. Past, Present, and Future. Journal of Applied History, 3. 135-154.
Rottenburg, R., Merry, S.E., Park, S.J. & Mugler, J. (2015). The World of Indicators. Making Governmental Knowledge through Quantification. Cambridge: Cambridge University Press.
Tate, W. (2020). Anthropology of Policy: Tensions, Temporalities, Possibilities. Annual Review of Anthropology. 49. 83-99.
Van der Knaap, P., Pattyn, V., Hanemaayer, D. (2020). Beleidsevaluatie in Theorie en Praktijk. Den Haag: Boom Bestuurskunde of Outputs-outcomes-and-impact.pdf.
Yanow, D. (2007). Interpretation in policy analysis: On methods and practice. Critical Policy Analysis, 1(1). 110-122.
Biografie
Dr. Maria Vliek is antropoloog en senior project manager bij Sira Consulting. Voordat ze bij Sira begon, heeft ze uiteenlopende onderzoeken voor de Radboud Universiteit verricht, en vier jaar lang bij het Sociaal en Cultureel Planbureau gewerkt als onderzoeker en senior adviseur methodologie beleidsevaluatie. Daarnaast is zij lid van het coördinerend comité van het evaluatienetwerk van VIDE.